科层制也称官僚制，是一种分级、分部门、分职责的组织管理制度。

这种科层制模式在西方国家公共行政管理中长期处于主导地位，成为保证社会有序发展的重要工具。

但随着时代的发展，它的弊端开始出现。

比如，官僚机构臃肿，行政成本过高；效率低下，对市场信号和公众要求反应缓慢；公职机构和人员思想僵化，责任心下降，创造力缺乏，等等。

为了适应社会生活的变化，提高公共行政管理水平，近20年来，一种被称作“新公共管理”的浪潮从欧美国家向全世界扩展。

传统公共行政管理采取的是一种固定的、程序化的“统治”和“管理”，新公共管理所强调的则是一种灵活的、多样化的“治理”。

治理不是一整套规则，也不是一种正式的制度，而是一个持续的过程。

这个过程的基础不是控制，而是协调。

新公共管理作为一种行政管理模式，它的主体是多元的，它强调民众的积极参与，而不只是充当消极的被管理者。

在传统的公共行政管理模式中，政府是公共管理的惟一主体，管理职能在既定的层级体系中贯彻实现，政党一旦执政，便大权独揽，令行禁止。

随着治理的推广，大量的非政府组织，如社会团体、利益团体、压力团体等，都成为公民参与社会管理的一部分，执政党如何在这种新的力量对比中发挥主导作用，回应民众要求，协调社会力量，不断面临新的考验，需要在党的角色定位、执政方式以及党与民众的关系等方面进行新的思考，采取新的举措。